Artikkel skrevet på oppdrag for Krigsoffiserenes Landsforbund (KOL), trykt i Vårt Vern august 2014.
Det krevde millioner av døde og kontinenter knust av to verdenskriger før verdens ledere samlet seg om felles regler for bruk av militær makt gjennom etableringen av FN, 24. oktober 1945. Siden den gang har de globale styringsutfordringene økt i antall. I løpet av det siste året har også bilder av lidelsene i Syria, Ukraina og på Gaza flommet inn i livene våre. Nettopp å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet er FNs hovedoppgave, og man kan derfor spørre seg noe overrasket, om hvorfor ikke FN har gjort mer for å sikre freden i disse konfliktene? Svaret er ikke, og burde ikke være overraskende. Tvert i mot må man kunne si at dette er en ventet utvikling: FN blir ikke sterkere enn det medlemslandene gjør FN til.
I dag kan det se ut til at den politiske viljen til å sikre et sterkt internasjonalt verdenssamfunn har sovnet sammen med generasjonene som har gått bort siden slutten av verdenskrigene. Nå er vi i en situasjon der Frankrike selger krigsskip til Russland samtidig som EU ilegger Russland økonomiske sanksjoner. I stedet for et tettere samarbeid med demokratiske krefter i Ukraina, vil sterke krefter i Storbritannia melde seg ut av det europeiske samarbeidet i EU. Mindre land som har alt å tjene på en forutsigbar verden styrt av folkeretten kaster prinsippene over bord for å sikre allianser med stormakter som lefler med maktforbudet.
Det synes altså ikke overraskende at FN ikke er den dominerende aktøren i dagens sikkerhetspolitiske kriser. Men det betyr ikke at FN som verdensmakt er mindre viktig. Tvert i mot. Når enkeltland prioriterer kortsiktige egeninteresser framfor å sikre felles retningslinjer. Når nye allianser testes ut. Og når vår generasjons ledere stadig tester holdbarheten i det internasjonale rettssystemet, trenger vi et forum for kompromisser, innrømmelser og helhetstenkning. Mens verden i dag kanskje likner mer verden i 1945 enn noe annet vi har sett siden den gang, trengs mer samarbeid, ikke mindre.
Internasjonal fred og stormaktenes kjøttvekt
FN ble etablert som en mellomstatlig organisasjon for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet, og dermed forhindre en ny, ødeleggende storkrig i verden. For generasjoner som vokser opp uten å ha kjent krigen på kroppen kan det synes som et innholdsløst mål når man samtidig er vitne til overgrep andre steder i verden. At stater er suverene, politiske enheter innebærer imidlertid at det ikke finnes noe overnasjonal makt som passer på at statene oppfører seg ordentlig, med mindre statene selv blir enige om at man ønsker slike overnasjonale regler.
På 17- og 1800-tallet var enda den generelle oppfatningen at statene hadde rett til å ty til krig som middel for løsning av politiske konflikter, og retten til krig ble sett på som en av statens grunnrettigheter. Det var først etter lidelsene fra første verdenskrig at verdens folk og ledere begynte å arbeide for å begrense statenes adgang til å bruke militære maktmidler. Gjennom utviklingen av et internasjonalt maktforbud, kodifisert i FN-pakten, har vi i moderne tid gått mot en oppfatning om at krig og makt ikke skal være det første man tyr til som middel for å løse konflikter.
Siden 1945 har FN gjennom sin fredsbyggende rolle bidratt til at det nesten har blitt slutt på mellomstatlige kriger. FN har samtidig økt fra 51 til 193 medlemmer, og FN er i dag den eneste organisasjonen som henter sin legitimitet fra så godt som alle verdens stater. FNs Generalforsamling som avholdes hver høst er enn videre det eneste stedet i verden der alle verdens statsledere møtes i samme rom for å komme fram til internasjonale normer og standarder for hvordan verdenssamfunnet skal styres. Det er et forum der ledere snakker sammen, og der diplomatiske løsninger og kompromisser klekkes ut.
FN har i så måte vært avgjørende for at vi har gått fra en verden styrt av stormaktenes militære kjøttvekt til et mer forutsigbart internasjonalt samfunn preget av felles kjøreregler for internasjonal maktpolitikk.
Samtidig ser vi at de stormaktene i dag slik som i verdenshistorien for øvrig preger FNs arbeid og hvordan verdenssamfunnet styres. Da FN ble opprettet var inkluderingen av stormaktene sett på som en av suksessfaktorene for organisasjonene. Seierherrene etter andre verdenskrig, USA, Russland, Kina, Storbritannia og Frankrike fikk alle et permanent sete i FNs Sikkerhetsråd og dessuten vetomakt (P5-landene). Ved å gi vetomakt til stormaktene skulle verdenssamfunnet sikre at de militært mektigste statene var mer villige til å støtte opp om FNs fredsarbeid – siden FN da ikke kunne handle på tvers av deres vilje. Dessuten hadde man smertelig erfart at FNs forgjenger, Folkeforbundet, ikke hadde klart å forhindre andre verdenskrig. I Folkeforbundet hadde man ikke klart å få med stormaktene på den multinasjonale agendaen, både fordi de ble nektet medlemskap (Tyskland og Russland), og fordi de avsto fra å være med (USA). Da FN ble organisert forsøkte verdens ledere å lære av dette. Den samme vetomakten har bidratt til at Sikkerhetsrådet fortsatt i dag styres av seierherrene etter andre verdenskrig.
Forbud mot bruk av makt
FN-pakten slår fast at bruk av, eller trussel om bruk av, (militær) makt er forbudt. Samtlige av FNs medlemsland, også stormaktene, har forpliktet seg til å begrense egen maktbruk i tråd med dette. De eneste to unntakene fra maktforbudet er hvis makt brukes i selvforsvar (enten individuelt eller kollektivt) eller fordi FNs Sikkerhetsråd har autorisert bruk av makt fordi internasjonal fred og sikkerhet er truet.
Natos legitimitet som forsvarsallianse utgår for øvrig direkte av FN-paktens artikkel 51 om retten til (kollektivt) selvforsvar. Atlanterhavspaktens artikkel 5 («en for alle, alle for en»), har derfor også en eksplisitt henvisning til denne artikkelen i FN-pakten. Atlanterhavspaktens artikkel 5 ble for første fang aktivisert av terrorangrepet mot USA 11.september 2001, men USA valgte da å støtte seg på en «koalisjon av villige».
Mandat fra FNs Sikkerhetsråd
I følge FN-pakten er det bare FNs sikkerhetsråd (og ikke en stat, stormakt eller annen organisasjon på egen hånd) som har mandat til å avgjøre om internasjonal fred og sikkerhet er truet, og om verdenssamfunnet eller enkelte av dets medlemmer kan ty til militære midler utenfor selvforsvarsretten. (Eller «alle nødvendige midler» som det kalles i FN).
Sikkerhetsrådets ansvar for å forvalte maktbruken i internasjonal politikk gir Rådets medlemsstater et særlig ansvar til å sikre at kjørereglene i FN-pakten blir etterlevd i praksis, og at Rådet treffer beslutninger for å fremme fredelig samkvem og for å forhindre folkemord eller andre grove overgrep mot menneskeheten. Dessuten påligger det Sikkerhetsrådet et særlig ansvar for å sørge for at de som handler på tvers av sine folkerettslige forpliktelser blir straffet, i verste fall ved bruk av økonomiske og militære maktmidler.
Til tross for at verdenssamfunnet har blitt enig om disse kjørereglene, har vi flere ganger vært vitne til blodige konflikter og grove overgrep mot mennesker siden FNs opprettelse. Når lidelsene trekker ut i tid uten at noen agerer synes det å ha blitt en gjenganger blant beslutningstakere å legge skylden på Sikkerhetsrådet eller på en manglende reform av Sikkerhetsrådet. I diskusjoner om norsk støtte til militære operasjoner har vi sett at enkelte beslutningstakere har latt seg friste til å bruke den samme argumentasjonen for å støtte militær deltakelse også uten FN-mandat. Det er imidlertid en argumentasjon som kan bety at det er Norge, og ikke Sikkerhetsrådet, som bidrar til å undergrave den internasjonale rettsorden og FNs arbeid. At Sikkerhetsrådet står i veien for FNs fredsarbeid er nemlig en påstand som ikke medfører riktighet på generelt grunnlag.
Flere beslutningstakere, også i Norge, har tidvis feilaktig brukt argumentet om at Sikkerhetsrådet er blokkert/ ikke er handlingskraftig som unnskyldning for å bruke militær makt uten FN-mandat. Dette kan være skadelig for FN, fordi større grad av militær maktbruk utenfor FN bidrar til å undergrave den folkerettslige maktforbudsregelen. Dessuten er det ofte galt, fordi det også er flere grunner til at FN hindres i sitt arbeid.
Når FN ikke klarer å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet har det i hovedsak skyldtes tre ulike mangler: Manglende handling fra Sikkerhetsrådet, der vetomaktene har blokkert for sikkerhetsrådsresolusjoner slik at FNs Sikkerhetsråd ikke har vært i stand til å forpakte sitt fredsansvar. I tillegg har vi de tilfellene hvor Sikkerhetsrådet har kommet til enighet og fremmet resolusjoner, men der verdens stater ikke har vært villige til å ta sitt ansvar – å sikre FN personell og økonomiske midler. Enn videre har vi også sett flere eksempler på at FN-medlemmer, og dessverre kanskje særlig stormakter og Sikkerhetsrådets medlemmer, har utfordret maktforbudet og handlet på tvers av dette.
Sikkerhetsrådets manglende handlekraft
Utgangspunktet i folkeretten, kodifisert i FN-pakten, er at stater har suverenitet over eget territorium og befolkning, og at andre stater ikke kan blande seg inn i konflikter internt i land, da de er å anse som «interne anliggender».
De første årene etter andre verdenskrig og ved FNs opprettelse fungerte samarbeidet mellom krigens seierherrer godt. De fem vetomaktene som var allierte under andre verdenskrig klarte imidlertid ikke å holde på samarbeidet i Sikkerhetsrådet i årene som fulgte. Under den kalde krigen stod Sovjetunionen og USA steilt mot hverandre i en bipolar verdensorden, og Sikkerhetsrådet ble blokkert av spenningene mellom vetomaktene. Dette hindret Sikkerhetsrådet fra å handle i tråd med den rollen det opprinnelig var tiltenkt.
Med Sovjetunionens fall og slutten på den kalde krigen fikk Sikkerhetsrådet økt handlingsrom, og vi fikk en oppblomstring av FNs fredsbevarende operasjoner. FNs Sikkerhetsråd gav mandat til koalisjonen som drev Irak ut av Kuwait i 1991, og det ble sendt fredsbevarende styrker til blant annet Somalia (92-93), Jugoslavia (92), Rwanda (94), Haiti (94), Libya (2011), Elfenbenskysten (2011) med mandat fra Rådet.
Utover 1990-årene satte altså Sikkerhetsrådet menneskerettighetene tydeligere opp imot suverenitetsprinsippet. Tanken var at verdenssamfunnet måtte ha rett til å gripe inn i andre staters interne anliggender i ekstreme tilfeller for å ivareta grunnleggende menneskerettigheter. Rådet valgte derfor å fortolke enkelte humanitære katastrofer som en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet og kunne dermed autorisere bruk av militær makt gjennom det som blant annet har blitt kalt «humanitær intervensjon».
Hver gang Sikkerhetsrådet autoriserer slik maktbruk, bidrar det til å gjøre regelen om maktforbud romsligere. Sikkerhetsrådets medlemmer har derfor gjennom FNs historie vektet hensynet til staters suverenitet og ikke-innblandingsprinsippet på den ene siden, og hensynet til humanitære verdier på den andre siden ulikt. Der Kina og Russland har vært motstandere av agering fra FN har det gjerne vært begrunnet med ikke-innblandingsprinsippet. De har ikke ønsket å bidra til å kodifisere en rettsorden der FN i stadig større grad kan gripe inn i staters «interne anliggender».
Så lenge FNs medlemsland ikke stiller personell og økonomiske midler til FNs disposisjon, vil humanitær intervensjon i praksis forbeholdes militært mektige stater. Faren er da stor for at beskyttelse av egne borgere blir brukt som påskudd for intervensjoner som har andre formål – for eksempel å skifte ut et regime man ikke liker. Frykten for en slik utvikling har preget forholdene i Sikkerhetsrådet. Russland og Kina har for eksempel i kjølvannet av Libya-operasjonene hevdet at USA og vestlige land gikk for langt i forhold til sikkerhetsrådsresolusjonen. I Ukraina har Russland på den annen side hevdet at deres tilstedeværelse skyldes at de ønsker å beskytte egne borgere mot overgrep. Begge disse eksemplene viser hvorfor maktbrukens regler må være så strenge at det ikke skapes rom for for mye tolkning: det finnes stadig stater som vil utnytte smutthull i regelverket for å dekke over aggresjon.
I dag har FN 16 fredsoperasjoner i Afrika (ni operasjoner, hvorav flere av nyere dato), Midt-Østen (tre operasjoner startet på 40- og 70-tallet), Asia (én operasjon) og Mellom-Amerika (Haiti). I tillegg har FN fortsatt fredsbevarende styrker i Kosovo. FNs fredsoperasjoners ROE har gjerne tillatt mindre skarpe operasjoner enn det vi har sett i militære operasjoner ledet an av andre aktører. Samtidig har FN mer enn noen annen sikkerhetspolitisk organisasjon en større bredde av virkemidler å spille på. FN har også gjennom sin struktur blitt flinkere til en tettere integrasjon på strategisk nivå av sine militær/politi/justis ressurser på den ene siden og sin humanitære utviklingsrettede innsats på den andre. Dette er viktig, også fordi den egentlige oppgaven ikke bare ligger i å hindre eller å avslutte voldelig konflikt, men i å sikre varig fred.
Verdenssamfunnets manglende vilje
Samtidig vet vi at FN ikke klarte å forhindre noen av de største overgrepene mot menneskeheten vi har sett, som folkemordet i Rwanda, eller massemordene i Srebrenica. Det er her viktig å huske på at det i disse to tilfellene ikke først og fremst var Rådets manglende evne til å treffe tiltak, men medlemsstatenes manglende vilje til å stille opp med menneskelige og finansielle ressurser som er årsaken til at verdenssamfunnet ikke gjorde en bedre jobb for de millioner som ble slaktet.
Mens beslutninger om å etablere eller utvide en fredsbevarende operasjon er Sikkerhetsrådets ansvar alene, er finansieringen av FNs fredsbevarende operasjoner et kollektivt ansvar for alle FNs medlemsland. Dette er et ansvar FNs medlemsland har forvaltet med varierende innsats. Med et budsjett for fredsoperasjoner på mindre enn en halv prosent av verdens militære utgifter (2013-2014), sier det seg selv at man ikke kan legge skylden på FN alene for at dagens sikkerhetspolitiske kriser fortsetter. Fremdeles mangler FN innbetalinger for mer enn 15% for fjorårets budsjett alene.
Ettersom det ikke finnes noe internasjonalt tvangsapparat, og FNs medlemsland heller ikke har etablert noe tilsvarende i FNs organisasjon, er det statenes (ensidige) bruk av makt som i det enkelte tilfelle kan bli den eneste mulige form for håndhevelse av Sikkerhetsrådets autorisasjon av maktbruk. FN har ingen egen militær styrke, slik for eksempel Nato har. Det er derfor opp til medlemsstatene på frivillig basis å stille styrker til disposisjon for FNs operasjoner. I så måte blir ikke FNs rolle som verdensmakt, eller evne til å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet sterkere enn det FNs medlemsland og stormaktene selv gjør det til. På samme måte kan militær innsats fra sterke militære makter bidra til å styrke FNs evne til å løse sine oppgaver, så fremt slik makt brukes i tråd med reglene i FN-pakten. Det er med andre ord ikke nødvendigvis slik at FN «mister» sin rolle i verdenssamfunnet fordi Nato, USA eller andre utøver makt i verdenssamfunnet.
I 1990-årene da antallet FN-operasjoner økte, så vi derfor at pendelen svingte mot de regionale organisasjonene, og FN ba disse om å ta større ansvar i det fredsbevarende arbeidet. Med mandat fra FN opprettet Nato sitt første out-of-area-oppdrag under borgerkrigen i det tidligere Jugoslavia. Også i Afghanistan ledet Nato an arbeidet i ISAF med mandat fra FN (2003 og utover). Senest i forbindelse med jagerflystøtten til Operation Odyssey Dawn i borgerkrigen i Libya i 2012 var det også Nato som ledet an, med mandat fra FN. Siden 2000-tallet har Sikkerhetsrådet også hatt flere møter med EU for å sikre et sterkere partnerskap mellom FN og EU.
Verdens stater har i løpet av de siste tiårene, og særlig etter Irak og Afghanistan-krigene vist særdeles liten vilje til å sikre FN en militær verktøykasse. Mens vestlige land tidligere var godt representert i FN-operasjonene verden over, er det i stor grad de fremvoksende maktene, og asiatiske og afrikanske land som bidrar med personell til FNs fredsoperasjoner.
Med Natos nye strategiske konsept, og et fornyet fokus på Natos kjerneoppgaver og artikkel 5 – forsvaret, virker det også mindre sannsynlig at Nato vil ta på seg en fremtredende rolle i den globale maktpolitikken i tiden som kommer. Fokuset framover ligger på at man skal øve og trene på kjerneoppgavene og sikre at det er orden i Europa og innenfor Natos eget territorie.
Heller ikke Norge har vist den største viljen til å stille opp for FNs fredsbevarende arbeid. Norge er et lite land i en verden styrt av militær styrke, og har derfor en sterk egeninteresse av å opprettholde en forutsigbar verdensorden der maktbruk reguleres av folkeretten. Dette får vi imidlertid ikke til hvis vi ikke selv også ofrer noe for fellesskapet. Etter et år i Minurcat-operasjonen i Tsjad trakk likevel Norge tilbake sitt sykehusbidrag fra FN-operasjonen. Det resulterte i at en rekke andre land måtte trekke seg og at hele FN-operasjonen ble avsluttet. Hva har vi å stille opp med hvis vår tids store bidragsytere til FN en dag ønsker mindre regulert maktbruk og at FN skal ha mindre innflytelse?
- nskene om et sterkere FN som kan opprettholde verdensfreden står ikke i samsvar med det budsjettet og de ressursene medlemsstatene er villige til å bevilge til dette arbeidet.
Grensene for maktforbudet testes
I dag står vi overfor en verdensorden som verken likner den vi så under den kalde krigen, eller den vi så umiddelbart etter den kalde krigens slutt. I dag likner verden mer den vi så da FN ble skapt – med noe spenninger og noe samarbeid mellom stormaktene. Dessuten ser vi at stormaktene står uten tydelige, sementerte sikkerhetspolitiske allianser. Dette har gjort FN viktigere som sikkerhetspolitisk organisasjon, men samtidig forhindrer det heller ikke dagens politiske ledere fra å utfordre FN og FN-pakten.
Stormaktene har ved flere anledninger sett sitt snitt til å sette seg selv over verdenssamfunnets kjøreregler når de har vært i en mektig nok situasjon til å gjøre det. Da USA ved den kalde krigens slutt stod igjen som eneste supermakt, utnyttet Vesten handlingsrommet til å handle på tvers av folkerettens regler både da USA og Storbritannia gikk inn i Irak i 2003 uten FN-mandat, og også da Nato bombet Kosovo uten FN-mandat ved årtusenskiftet.
Senest høsten 2013 uttalte president Obama at han var «komfortabel» med å bruke militær makt uten FN-mandat, selv om han ikke gjorde alvor av dette. Putin skrev da en kronikk i New York Times der han gikk til angrep på USAs lefling med maktforbudet. Ved Russlands annektering av Krim i mars sa Putin at Washington og de europeiske allierte synes å styres av «våpenretten» heller enn folkeretten.
Endrede maktforhold i verden– fra en verden med én supermakt til en multipolar eller også kalt en «nullpolar» verdensorden – og tidligere brudd med FN-linjen har gitt handlingsrom også for andre stormakters til å begå folkerettsbrudd. Det er lett å kritisere Russland for folkerettsbrudd etter landets annektering av Krim-halvøya, og for invasjonen av Georgia uten FN-mandat (2008), men vi må huske på at vestlige land hadde et omtrentlig forhold til det samme maktforbudet da maktbalansen i verden stod sterkere i vår favør. Slik Georgia-krigen for Russland i stor grad handlet om hvem som bestemmer i Russlands nærområder, hevder Russland nå at inntreden i Ukraina ikke kan sammenliknes med andre brudd på maktforbudet, nettopp fordi det skjer for å beskytte egne borgere innenfor et område der de har særlige interesser. Det er ikke til å se bort i fra at Russlands økonomi i dag bare er en åttendedel av USAs, og at landets militære fremstøt i stedet bidrar til bildet av Russland som en stormakt, med det handlingsrommet som skapes av en slik status.
Blir regelbruddene for mange skaper det utrygghet og ubalanse i det internasjonale systemet, og det vil svekke FNs faktiske evne til å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet. Derfor er det kanskje særlig viktig å holde seg til de internasjonale kjørereglene når man selv er i en mektig posisjon i verdenspolitikken – når maktforholdene endres vil nye makter finne rom for å begå folkerettsbrudd under ekkoet av sine forgjengere.
Fremad til fortida
I den virkelige verden er det også i vår del av verdenshistorien stormaktene som har den største innflytelsen. De viktigste avgjørelsene tas fortsatt først og fremst hjemme i stormaktenes egne maktkorridorer. Likevel bidrar FN til at vår generasjons ledere har oppvokst med noe radikalt annet enn da maktbruken var mindre regulert: I en FN-styrt verdensorden er det større plass til at også mindre mektige stater kan sette sitt preg på hvordan verden styres. For eksempel utviklet Norge og flere mindre kyststater – mot blant annet Storbritannias vilje – gjennom kunnskap og diplomati nye bestemmelser i havrettstraktaten (1982) som sikret oss betydelige (olje)verdier. Gjennom høynivåukene og det kontinuerlige arbeidet i FNs organer kan et flertall av stater bli enige om politiske linjer som også stormaktene må ta inn over seg. En slik FN-ledet verdensorden kan på mange måter sies å være et unntak i verdenshistorien mer enn regelen.
Når stormaktene definerer verdenspolitikken er det er problem for FN at maktfordelingen i verden i dag ikke er godt nok reflektert i FNs Sikkerhetsråd. Mens Storbritannia og Frankrike har mistet koloniveldet og mye av sin stormakts status, har de fortsatt et fast sete i Rådet og dertil vetomakt. Dagens mest folkerike stat, India, har for eksempel ikke et fast sete i Sikkerhetsrådet. Det har heller ikke noen stormakt fra Latin-Amerika, eller fra det Afrikanske kontinentet. FN i dag er i ferd med å bevege seg bort fra den samme strukturen som sikret stormaktenes oppslutning om en FN-styrt verdensorden i 1945. På sikt kan dette bli en trussel mot de prinsippene FNs Sikkerhetsråd selv var tuftet på. Flere av de fremvoksende maktene, og også Norge har derfor krevd en grunnleggende reform av FNs sikkerhetsråd for å styrke dets legitimitet og evne til å ivareta sine kjerneoppgaver. Inntil videre bidrar imidlertid en manglende reform til at flere av de store globale utfordringene blir håndtert utenfor FN-systemet. Dette er i seg selv med på å redusere FNs rolle i verdenspolitikken.
For eksempel holdes 173 av FNs medlemsland utenfor når G-20 landene møtes for å diskutere den globale finanskrisen. Selv om G-20 møtene i utgangspunktet er et forum for samarbeid om økonomiske spørsmål, så vi at et «klassisk FN-spørsmål» som Syria-krisen dominerte G-20 møtet i Moskva høsten 2013. Selv om stormaktene er en del av G-20, var hele sju av Sikkerhetsrådets ikke-faste medlemmer ikke en del av dette møtet, til tross for at et vedtak i Rådet krever minst to av disses stemmer for å få på plass en bindende Sikkerhetsrådsresolusjon (En resolusjon i Sikkerhetsrådet krever et flertall på minst ni av femten stemmer).[1]
I en verden der de store strategiske spørsmålene løses utenfor FN, får stormaktene større rom til å fortolke hvordan verdenssamfunnet skal styres. Vi ser i dagens verden på nytt strategisk konkurranse mellom stormaktene om innflytelse i verdenssamfunnet. Selv om Kinas diplomater benekter at landet vil bli en verdensmakt, mener flere naboland i Øst- og Sør-Kinahavet at Kina tar seg til rette og utfordrer status quo. Mens FNs Havrettstraktat ligger til bunn for reguleringen av våre grenseområder i Arktis, er Kina og Japan strengt uenige om hvilke prinsipper som skal ligge til grunn for å løse tvisten om eierskapet til en rekke øyer i Sør-Kinahavet. Japans ledere arbeider derfor strategisk for å sikre større rom for bruk av militærmakt enn det landets nåværende grunnlov tillater. I 2013 oppnevnte Japan endog en egen ambassadør til Nato, blant annet med begrunnelsen at Kina tar seg for mye til rette i egne nærområder. Et tidligere offer for USAs krigsinnsats, Vietnam, har i senere tid søkt tettere dialog med USA etter at Kina blant annet har borret etter olje innenfor Vietnams økonomiske sone.
Både Kina og Russland ønsker frihet til å kunne gjøre mer som de vil i egne nærområder. Det er derfor interessant å merke seg at Putin etter mange års forsøk i år lykkes med å inngå et nytt strategisk samarbeid med Ji Xinpin. Samarbeidet gjør russerne mindre avhengig av å eksportere gass til europeiske markeder, sikrer en (midlertidid) tilsidesettelse av grensekonfliktene mellom de to landene, og bidrar til å befeste landenes posisjon som regionale stormakter blant annet gjennom felles militære øvelser. Kina har tatt side med Russland i FN både når det gjelder å unngå sanksjoner mot Assad i Syria, for å ikke avvise folkeavstemningen i Krim, og når det gjelder Irans atomprogram.
Både Syria- og Ukraina-krisene så vel som blodbadet som nå utspiller seg på Gaza har minst én ting til felles: De er alle konflikter der verdens stormakter har særlige interesser. Ut fra dagens sikkerhetspolitiske kriser å dømme kan det se ut som at verdenssamfunnet har vanskeligere for å handle der hvor stormaktene oppfatter at de har særlige interesser (Ukraina og Gaza), og der hvor stormaktene ikke har sammenfallende interesser (Syria). I tilfeller der hvor stormaktene ikke har særlig sterke interesser, slik som vi har sett i flere afrikanske land (operasjonen i Mali er et eksempel), har Sikkerhetsrådet vist at det kan samle seg om nye resolusjoner også i en tid der verden er preget av flere stormakter med skiftende allianser. Det synes derfor ikke tilfeldig at over halvparten av dagens 16 FN-operasjoner befinner seg på det afrikanske kontinentet.
Dersom verdens stormakter og deres støtte spillere fortsetter å utfordre maktforbudet vil det imidlertid medføre økt usikkerhet i det internasjonale systemet, noe som kan innebære et generell svekkelse av handlekraften i Sikkerhetsrådet. FNs rolle som verdensmakt forblir derfor avhengig av sine øvrige støttespillere – dersom verdens mindre mektige stater sikrer FN bedre personell og sterkere økonomi, vil det gjøre at FN i mindre grad bli avhengig av militære stormakter for å løse sine oppgaver. Det er nesten paradoksalt at det i dag er langt mer autoritære stater enn oss som er de største bidragsyterne av personell til FN-operasjoner. Foreløpig nyter vi godt av at disse bidrar til å sikre en FN-ledet verdensorden preget av vestlige, demokratiske verdier.
Kortsiktige interesser på FNs bekostning
Selv om vi i dag på nytt ser en verden med flere, tidvis konkurrerende, stormakter, mangler «X-faktoren» som sikrer det nødvendige politisk momentum som trengs for at verdens ledere skal driste seg til å å treffe prinsipielle beslutninger og til å inngå kompromisser på vegne av verdenssamfunnet. I dag har vi en generasjon ledere hvis familier ikke har kjent på kroppen nødvendigheten av å hindre en ny verdenskrig. Tvert i mot har de fleste vestlige land så vel som dagens generasjon ledere levd godt i et system det vi tror at vi kan hente mer ut av systemet enn det vi må gi inn. FNs rolle i dagens verdenspolitikk preges av det.
Maktkampen mellom Russland på den ene siden og særlig Europa og USA på den andre i Ukraina-krisen, viser at det ikke bare er i FN det er vanskelig å samle seg om de store kompromissene. Det synes som om de helhetlige og langsiktige strategiske interessene må vike for enkeltstaters kortsiktige, politiske interesser i EU og Nato så vel som i FN. På grunn av uenigheten i Sikkerhetsrådet om Ukraina har ikke FN kunnet ta den ledende rollen i denne konflikten. Likevel har heller ikke Nato og EU klart i særlig større grad enn FN å finne politiske kompromisser som medlemmene slutter seg bak. Flere EU-land, deriblant Italia, Bulgaria, Slovakia og Østerrike har ikke støttet videre sanksjoner mot Russland.[2] Polen og de baltiske statene – som er svært avhengige av russisk gass – har imidlertid vist større vilje til ytterligere sanksjoner. Frankrike som er mindre avhengig av russisk energi derimot, har valgt å sette egne interesser foran EU og USAs sanksjonsmål. Landet er sentralt både i EU og NATO, og dessuten vetomakt i Sikkerhetsrådet, men velger å opprettholde sine leveranser av krigsskip til Russland mens allierte og andre EU-land jobber for å få enighet om sterkere økonomiske sanksjoner.
Den verdensmakt vi gjør den til
Når FN ikke tar den ledende rollen i dagens sikkerhetspolitiske kriser, skyldes det ikke minst at stormaktene nå som tidligere i verdenshistorien er de sterkeste aktørene i internasjonal politikk. Gjennom etableringen av FN fikk stormaktene etter andre verdenskrig formalisert sin fremtredende rolle gjennom at de fikk vetomakt i Sikkerhetsrådet. De fikk samtidig et særlig ansvar for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet. Dette har vært et ansvar de permanente medlemmene har forvaltet med varierende hell.
I dag ser det ut for at vi har et Sikkerhetsråd som kan klare å komme til enighet der stormaktene ikke har særlige interesser, men at Rådet står mer eller mindre handlingslammet tilbake der hvor stormaktenes egeninteresser er for store. Samtidig mangler flere av dagens stormakter rundt bordet i FN, noe som gjør at flere beslutninger tas utenfor diplomatiets korridorer i FN.
Mer alvorlig for framtiden er det imidlertid at stormaktene på egen hånd bryter med maktforbudet, fordi dette skaper større usikkerhet om robustheten til de internasjonale reglene. Denne usikkerheten er mer utfordrende for en verden der maktforhold endres. Det skaper rom for å tøye reglene, noe som raskt blir alvorlig for en generasjon ledere der de fleste ikke har kjent krigens terror på eget territorie.
Enkeltstaters manglende evne og vilje til å sikre stødige bidrag til FNs arbeid, eller til å ta de viktige diskusjonene i felles fora går på bekostning av et helhetlig arbeid for internasjonal fred og sikkerhet. Her kan FNs medlemsstater – også de mindre maktene – gjøre en viktig forskjell: de internasjonale normene blir ikke sterkere enn det de enkelte aktørene i verdenssamfunnet selv gjør dem.
[1] Det er 15 medlemmer totalt i Sikkerhetsrådet, hvorav fem faste med vetomakt. De resterende 10 er valgt for to år av gangen. Nå er de ikke-faste medlemmene Argentina, Australia, Sør Korea (disse tre er også medl i G20) – pluss Tsjad, Chile, Jordan, Litauen, Luxemburg, Nigeria og Rwanda som ikke er medlemmer i G20. Det kreves 9 stemmer, inkludert de fem vetomaktene for å få vedtatt en resolusjon i Sikkerhetsrådet (sekundært at vetomaktene forholder seg avholdende)
[2] Disse landene er mottakere av russisk gass, men ligger også geografisk nærmere Ukraina og de videre sikkerhetspolitiske krisene her.
Ingrid Aunes blog 
