Feil maktbruk i Syria

Innlegget er skrevet for – og første gang publisert i Forsvarets Forum.

Også tilgjengelig på nett: www.fofo.no

***

Maktbrukens regler er strenge av en grunn: det finnes stadig stater som utnytter smutthull for å dekke over aggresjon. Til tross for at det har vært en forholdsvis liten del av den internasjonale debatten, har enkelte i Norge blant annet vist til enigheten om «ansvar for å beskytte» (R2P) som et mulig folkerettslig grunnlag for maktbruk i Syria uten FN-mandat. Men de som mener at humanitære kriser bør legitimere maktbruk i større grad, er også dem som burde vise den største tilbakeholdenhet når det gjelder militær inngripen i Syria uten forankring i FN.

Ingen folkerettslig hjemmel

Folkerettens regler for bruk av makt, eller trussel om bruk av makt, er klare: Krig er forbudt med mindre det foreligger mandat fra FNs sikkerhetsråd eller det brukes i selvforsvar for å avverge ytterligere angrep mot egen stat eller alliert. Alle FNs 193 medlemsland har akseptert dette. Folkeretten ivaretar staters suverenitet over egen befolkning og egne territorier.

Utover 1990-årene satte imidlertid Sikkerhetsrådet menneskerettighetene tydeligere opp imot suverenitetsprinsippet. Tanken var at verdenssamfunnet måtte ha rett til å gripe inn i andre staters interne anliggender i ekstreme tilfeller. Rådet valgte å fortolke enkelte humanitære katastrofer som en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet og kunne dermed autorisere bruk av militær makt (i det nordlige Irak, Somalia, Bosnia og Haiti, og senere også Libya).

Ansvar for å beskytte

Natos alenegang i Kosovo, USAs invasjon i Irak i 2003, og den diplomatiske krisen som fulgte, bidro imidlertid til at Sikkerhetsrådet har begrenset den utvidende dynamiske tolkningen av sitt mandat. I 2005 ble FNs generalforsamling likevel enig om at verdens stater har et “ansvar for å beskytte” dersom mennesker blir utsatt for grove menneskerettighetsbrudd. Dette prinsippet forplikter den enkelte stat og verdenssamfunnet til å beskytte sine borgere mot overgrep som folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser.

Prinsippet om R2P sikrer moralsk legitimitet for å bruke militær makt i visse situasjoner. Det er imidlertid så langt ikke tale om en folkerettslig regel som alene hjemler bruk av makt, heller ikke i Syria, slik noen i norsk (og britisk) debatt har antydet. Til det er prinsippet for ferskt, og det mangler praksis som kan styrke dets folkerettslige stilling. Dersom man for debattens skyld skal se bort i fra det rent juridiske, i hvilken grad ville unilaterale militære aksjoner være forenelig med R2P?

Kriterier for humanitær intervensjon

Det er fremmet seks kriterier så langt i debatten for at FNs Sikkerhetsråd bør rettferdiggjøre militære aksjoner i en annen stat. For å styrke R2P som folkerettslig prinsipp og dermed i praktisk politikk må vi handle i samsvar med disse.

Det er sterke holdepunkter for at den ekstreme humanitære krisen og bruken av særdeles inhumane, kjemiske våpen mot sivile i Syria er rettferdig sak, slik R2P krever. I tillegg må det imidlertid også være framsatt et edelt motiv. Så langt har ikke maktbruk i Syria vært begrunnet med hensynet å stoppe eller avverge menneskelig lidelse, men med nødvendigheten av å håndheve forbudet mot bruk av kjemiske våpen. Det er lite som tyder på at befolkningen i Syria vil få det bedre med mer bombing. De gode utsiktene for å lykkes med å bedre den humanitære situasjonen synes også langt unna fordi det så langt er liten internasjonal vilje til å forplikte store ressurser over lengre tid, heller ikke fra USAs side. Tvert i mot har flere stilt spørsmål også ved om begrenset bombing av tett befolkede områder bryter med kriteriet om proporsjonal og nødvendig maktbruk, ettersom sivile havner i skuddlinjen. Militær intervensjon er heller ikke siste utvei i Syria. Rent praktisk åpnet Obama selv for et diplomatisk spor i FN for å få destruert Syrias kjemiske våpen.

Regler for krig

Selv om man på kort sikt kan ha interesse av å ty til militære midler utenom FN, vil forutsigbarhet, fred og sikkerhet i Syria så vel som i det internasjonale samfunnet tjenes best ved at det legges klare prinsipper og normer mot militær maktbruk til grunn.

Dersom de moralske argumentene får råde alene, blir det opp til den som intervenerer å bestemme om saken er god nok. Også Russlands inntog i Georgia i 2008 er et eksempel på at det ikke er en riktig vei å gå.

***

Siden innlegget ble skrevet har de nordiske utenriksministerne varslet at de ønsker å stille med soldater til en eventuell fredsbevarende styrke med FN-mandat. Det er foreløpig lite som tyder på at et slikt oppdrag er på trappene, all den tid det verken er en fredsbevarende operasjon i Syria i dag eller politisk enighet i Sikkerhetsrådet om å autorisere en slik styrke.

Read Full Post »

Militær intervensjon i Syria

Innlegget er skrevet for Krigsoffiserers Landsforbund (KOL) og først publisert i deres medlemsblad Vårt Vern oktober 2013.

Krisen i Syria har aktualisert debatten om når det er greit å ty til militær makt i internasjonal politikk. Når vi er vitne til grove overgrep som dem vi har sett i Syria kan vi ikke stå som passive tilskuere. Vi må stå opp mot urett. Men med hvilke midler?

Over 100 000 drepte

Under den arabiske våren (2011) var det en rekke demonstrasjoner for demokrati og frihet også i Syria. Det som startet som fredelige protester mot Assad-regimets mange politiske fanger, begredelige menneskerettighetssituasjon og økte økonomiske forskjeller, var innen et år snudd til gjentatte brutale kamper mellom regimet og lokale opprørsgrupper. Verdenssamfunnet grep ikke inn.

Gjennom støttespillere i andre land har partene fått rikelig tilgang på våpen. Syria er en nær alliert av Iran og har sterke bånd til Russland. Den pågående krisen satte også en stopper for Syrias åpning mot vestlige land, og krisen har vært nok en utfordring for dialogen mellom Obama og Putin. Til nå har borgerkrigen tatt livet av over 100 000 mennesker, drevet 2 millioner på flukt og gjort at 4 millioner mennesker er internt fordrevne i sitt eget land.

Ønske om handling

21. august i år ble ytterligere 1429 mennesker drept i et kjemisk angrep utenfor den syriske hovedstaden i Damaskus. President Obama varslet at USAs røde linje var krysset, og at han var komfortabel med å gå til militære handlinger mot Syria for å gjøre det klart at brudd på forbudet mot bruk av kjemiske våpen ikke vil bli tolerert. Det ble vist til at en svekkelse av forbudet mot kjemiske våpen også ville svekke forbudet mot andre masseødeleggelsesvåpen (som atomvåpen i Iran).

I Norge har de som har støttet maktbruk i større grad begrunnet dette med moralske argumenter. Sentrale beslutningstakere har tatt til orde for maktbruk på tvers av folkeretten: uten FN-mandat.  Det har blitt vist til Rwanda og Kosovo og at prinsippet om ansvar for å beskytte (R2P) er et legitimt grunnlag for dette. Når det er snakk om å ty til politikkens ytterste, mest brutale, maktmiddel må vi anerkjenne at det er forskjell på disse konfliktene og den vi ser i Syria. R2P er så langt heller ikke en folkerettslig regel, og debatten må forankres i prinsippets egentlige innhold dersom det skal styrke gjennomføringen i praktisk politikk.

Regler for krig

Folkeretten er tydelig på at trusler om bruk av makt eller bruk av makt er forbudt, og stater kan ikke intervenere i andre staters interne anliggender. Militære aksjoner er kun legale virkemiddel dersom de brukes i selvforsvar eller dersom FNs sikkerhetsråd har autorisert maktbruk. Alle FNs 193 medlemsland har akseptert dette. (Det folkerettslige grunnlaget for maktbruk etter Natos artikkel 5 utgår direkte av dette, og Atlanterhavspakten har derfor også en eksplisitt henvisning til FN-paktens artikkel 51 om selvforsvarsrett).

Utover 1990-åra valgte FNs sikkerhetsråd å fortolke enkelte humanitære katastrofer som en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet og kunne derfor autorisere bruk av militær makt med hjemmel i FN-paktens kapittel VII. Militær inngripen i det nordlige Irak (1991), Somalia (1992-93), Haiti (1994), Libya (2011) og Elfenbenskysten (2011) er eksempel på dette. Tanken var at verdenssamfunnet måtte ha rett til å gripe inn i andre staters interne anliggender ved grove forbrytelser mot menneskeheten, en humanitær intervensjon.

Ansvar for å beskytte

I 2005 ble FNs generalforsamling enig om at verdens stater har et «ansvar for å beskytte» mennesker som blir utsatt for grove overgrep som folkemord og krigsforbrytelser. Prinsippet om R2P sikrer moralsk legitimitet for å bruke militær makt i andre stater i eksepsjonelle tilfeller, samtidig som det legger føringer for tilfeldig maktbruk. Det er seks kriterier som ligger til grunn for at militær inngripen er i tråd med prinsippet om ansvar for å beskytte.

For det første må det være snakk om en rettferdig sak. Å stanse den blodsytelsen i Syria og må være en slik sak. I tillegg må det imidlertid være fremsatt et edelt motiv. Så langt har ikke maktbruk i Syria vært begrunnet med ønsket om å stoppe eller avverge menneskelig lidelse, men med nødvendigheten av å håndheve forbudet mot kjemiske våpen. Våpenet er ikke-diskriminerende, det skiller ikke mellom sivile og militære mål. Et tredje kriterie er at de militære aksjonene må ha gode utsikter for å lykkes med å bedre den humanitære situasjonen på bakken. I Kosovo hadde Nato en klar plan for maktbruken, og det var et målrettet angrep med rimelig sjanse for å lykkes med å stoppe ytterligere overgrep mot kosovoalbanerne. Når det gjelder Syria har det tvert i mot vært liten internasjonal vilje til å forplikte ressurser over lengre tid, heller ikke fra USAs side. «Særlig begrenset bombing» kan svekke Assad, men hva når krigen fortsetter? (10 år etter inntoget i Irak er vi igjen vitne til en krig som blusser opp: mer enn 4000 drepte siden april). Det har vært alt for liten diskusjon om hvilken oppfølging og hjelp som skal komme til befolkningen i Syria etter en eventuell bombing. Det er ikke gitt at militær maktbruk er riktig respons i enhver humanitær krise.

For det fjerde må maktbruken være nødvendig og proporsjonal. Folkerettsjuristen Charli Carpenter og organisasjonen Article 36 har her påpekt at når sivile havner i skuddlinjen ved bombing av befolkede områder strider maktbruken mot dette kriteriet. Videre må militær maktbruk være siste utvei. Så langt har Obama selv vist at det er mulighet for et diplomatisk spor. Under samtaler i Genève foreslo Russland for USA at Syria skulle legge sine kjemiske våpen under internasjonal kontroll for destruksjon. Det multilaterale sporet har gitt begge land nye rammer for samarbeid. Obama har unngått å sende soldater til nok en krig, og Putin har fått positiv tilbakemelding på det konstruktive bidraget. FNs fem vetomakter har i etterkant blitt enige om en resolusjon som skal sikre at dette skjer.

Til slutt er det bare FNs sikkerhetsråd som kan autorisere bruk av makt etter R2P. Det er ikke det samme som at det må være FN selv som skal gripe inn. FN er i så måte ikke mer enn det verdens stater gir organisasjonen av ressurser, og er avhengig av at FNs medlemsland stiller opp. (Det var nettopp medlemslandenes manglende vilje og passivitet som var problemet i Rwanda, og ikke at FNs sikkerhetsråd drøyde med å finne en løsning). Når det gjelder Syria har særlig Kina og Russland flere ganger blokkert Sikkerhetsrådsresolusjoner de har sett på som ubalanserte. FN-mandat sikrer større legitimitet for maktbruk enn det USA hadde i Irak (2003) eler Russland hadde i Georgia (2008). At vi har sett flere militære intervensjoner uten et eksplisitt FN-mandat har også bidratt til at Sikkerhetsrådet har blitt mer forsiktig med en utvidende tolkning av sitt mandat.

Felles regler

Når de humanitære krisene er verst, er det også viktigere å se nærmere på hva som er til det este for menneskene på bakken. Dersom velmente militære handlinger blir praktisert også når de ikke er i tråd med gjeldende normer og regler, blir det opp til den som intervenerer å bestemme om saken er god nok. Dette vil på sikt undergrave selve grunnmuren i dagens internasjonale rettsorden og den fredelige utviklingen den har bidratt til.

Folkerettens regler om maktbruk er strenge av en enkelt grunn: det fins stadig stater som utnytter smutthull for å dekke over aggresjon eller annen politisk agenda. En moralsk forståelse om at det er riktig å gjøre noe betyr ikke at alle virkemidler er riktig å bruke.

Read Full Post »